作者:
kwei (光影)
2020-04-23 07:10:14美國背叛美國？——黨派政治與美國行政權的整合
觀察者 https://www.guancha.cn/zhangjiajun/2020_04_21_547643_s.shtml
張佳俊
北京大學法學院博士生
一
美國背叛美國，大概是個奇怪而又有些費解的題目。但參照歷史和現實，這可能是形容當
代美國路徑翻轉最為貼切的評語。正如許多美國學人所反思的，今天的美國與最初的美國
，現實中的美國和理想中的美國，早已發生並且仍在走向無法彌合的背離。
在美國人的憲法記憶深處，合眾國建立在國父們精心設計的分權憲制之上，立法、行政、
司法三足鼎立，以野心對抗野心，以權力制約權力。受禁止授權原則和法院中心主義的箝
制，政府規模及行政干預被控制在必要且最低限度之內，出現專制集權的可能性微乎其微
。與政府作為一種“弱國家”的存在形成鮮明對比的，是自由放任式的社會理想。在書寫
的傳奇史詩之中，美國人天性不羈愛自由，他們努力鬥爭，追求政治自由、個性解放和私
人權利，以產權、契約以及言論、出版和結社自由等獨有的文化質料，形塑著自由市場、
公民社會和民主政體的憲法基石，並且引以為自由民族的驕傲。
然而，這種幻想早在 19 世紀末就被艾伯特 ‧ 沙瓦（Albert Shawa）一語刺破：“普通
美國人在津津樂道其虛妄的法律構想時，是大有能耐的。然而他其實同處於理論和實踐的
兩個世界中……美國人民一刻都沒放棄他們的理論（自由放任主義），但又不遺餘力地奉
行和捍衛著一種與該理論完全相悖的現實政策，且對二者之間的鴻溝渾然不覺。”
事實確乎如此。近百年來，“弱國家”的美國神話不斷被打破，而打破神話的，正是美國
人自己。從進步時代到新政時期，從興起“權利革命”到發展“福利國家”，從構建區域
霸權到執掌全球霸權，美國在國家治理和全球治理上的需求都出現了井噴式的增長。
雖然美國人內心猶疑、敵視行政官僚集團坐大，反對或要求取消政府干預的呼聲不絕於耳
，但在實踐中他們卻又誠實、積極地創設形形色色的行政管制名目，將行政之手伸向社會
經濟各領域，最終塑造出一個以大規模的行政機構和壟斷性的行政管制權為特色的“行政
國家”（Administrative State）：它既是一群以立法的寬泛授權為倚仗，可以根據管制
需要而建章立制的准立法性國家機器；也是一個以總統權的民主代表性為後盾，手握充分
自由裁量權的官僚科層系統；還是一套高度複雜化和專業化，以至於負有司法監督之責的
聯邦法院都常常對其尊重三分的行政專家體系。
在行政國家的頂端，則是日益成型的總統“一元化行政”（Unitary Executive）體制：
總統自主實施憲法和法律，往往不受國會和聯邦最高法院解釋的限制；總統對行政事務負
總責，負責領導和監督行政系統；總統擁有基於公共利益目的而行事的固有行政權，不僅
獨攬外交和軍事領域的先手權，也尊享緊急狀態下違反法律的特權。
儘管這些“出格”之舉都備受合法性爭議，但在“反對管制—擴大管制—去管制化—再管
制化”的百年歷史循環中，美國行政系統終究獲得了螺旋上升式的顯著成長，整個政府的
規模變得越來越大。不僅如此，在立法授權和司法尊讓的雙重加持下，行政國家竟成為集
立法、執行、司法等多種權能於一身的“第四權力部門”，以至於引發了麥迪遜式的虐政
之憂。
一心追求自由的偶像，卻一手造出專制化的行政機器，這種始料未及的斷裂，在勞森（
GaryLawson）、漢堡（Philip Hamburger）、愛潑斯坦（Richard A. Epstein）、海沃德
（Steven F.Hayward）等一眾保守主義學者的指責中，無疑是對美國憲制原旨和嚴格法治
教義的赤裸裸背叛。
然而，今天的美國人似乎離回憶太近，離理想中的"自由"漸遠，有時候唸唸不忘那些浪漫
的歷史敘事，不過是撩動了回憶，實際上已無法回頭。當他們紛紛指責小布什任性開戰、
歐巴馬淪為華爾街的工具以及川普冒天下之大不韙，屢屢褻瀆曾被奉若神明的美國憲制時
，他們並沒有意識到——或許也是有意迴避——同樣不能逃避責任的，還包括他們自己。
二
在一些理論觀察家看來，如果要給當代美國政治貼上一個最吸引眼球的標籤，非“黨派極
化”（Partisan Polarization）（也稱“政治極化”）莫屬。福山在反思美國政治體制
變化時就不無憂心地指出：
“19 世紀末以來，美國兩黨在意識形態上從未如此兩極分化過……然而政治極化還不是
故事的全部……當政治極化碰上麥迪遜式的制衡體制，後果便是災難性的。”
福山所謂的災難性後果，就是極化政治與分權體制相互扭結而生的“否決政治”（
vetocracy），其直接導致黨爭阻斷決策、壓倒治理，最終使得“解決問題的政治”衰落
了。
黨派政治的極化可謂有目共睹，但接著福山的論述說開，因由意識形態而來極化確非故事
的全部。
如果僅從表面來看政治極化，或者說僅僅看到否決政治的一面，就無法解釋百年來美式治
理何以獲得長足發展，並且還成功地伸出長臂、籠罩全球。
換句話說，人們對各種熱點政治議題中的黨派惡鬥現象司空見慣——這自然是美國政治遊
戲的一條明線，但對於由此掩蓋的各黨派默契而為、共享的另一條暗線卻鮮有察覺。
在戴斯蒙 ‧ 金（Desmond King）、尼古拉斯 ‧‧雅各布斯（Nicholas F. Jacobs）、
西德尼 ‧‧米爾基斯（Sidney M. Milkis）等學者看來，有別於遙遠的過往，美國黨派
關係的博弈固然還有意識形態上的拉拉扯扯，但早已不再糾纏於國家體量或政府規模之類
的無謂之爭，也不再簡單地把國家權力視如洪水猛獸。
以往在公眾的印象中，鼓吹國家行政權力的大多是美國的自由派，他們秉持進步主義理念
，強調政府干預的必要性，積極推動國家建構和行政擴張；而美國的保守派則是“弱國家
”“小政府”的忠實擁躉，正是他們對政府體制的猛烈抨擊，為其博得了反國家主義鬥士
的盛名。然而，從20世紀開始，特別是1960年代後期以來，保守派雖然口頭上依然呼籲恪
守“有限政府”原則，實踐中卻也像自由主義者一樣熱切地追求國家行政權力。
也就是說，在管理主義的大行其道和行政國家的既成事實面前，兩派心照不宣地背棄了傳
統憲制信條，都將政爭核心轉移到控制和重新配置行政權力上來，試圖利用“國家”巨手
實現自己的既定目標，只不過二者的路數和側重點不同罷了。
這一邊，自由派的政策關切在於，通過鞏固和擴大行政力量，加強對經濟運行、社會秩序
、環境保護、民權保障等方面的全方位監管，抵禦自由放任市場的潛在風險，設計並推行
廣泛的社會福利政策。羅斯福新政之後，這種政策偏好的典型代表要數約翰遜時代的“偉
大社會”（Great Society）建設。彼時平權運動風起雲湧，美國政府以 1964 年《民權
法》（Civil Rights Act）的頒布為起點，在環境污染防治、城鄉規劃建設、減貧脫困、
平等就業、社會保險和救濟、住房公平、產品安全、槍支管控、交通安全、信息自由、野
生生物保護、殘疾兒童支持、職業教育發展等各方面都加強了政策干預，行政國家的發展
由此更進一步。
而後，羅斯福和約翰遜的政治遺產經由克林頓的延續性擴展，至歐巴馬達時期達到了一個
高峰。面對百年罕見的金融危機及其引發的社會經濟動盪，歐巴馬團隊強力推動政府直接
干預，在其執政前期推動制定和實施數以千計的法律法規並建立相應的行政管制機構，涉
及從嚴監管金融行業、限制網絡運營競爭、減排溫室氣體、防治大氣污染與水污染、禁採
煤炭油氣資源、加強槍支管控、保障勞工權益、力促全民醫保以及推動種族、婚姻、同性
平權等方方面面，可以說將自由派的政治理念發揮到了淋漓盡致的程度；在其後期則直接
繞過國會，倚仗行政國家實施社會經濟治理，最終使得行政國家空前擴張。
另一邊，對於自由派行政的狂飆突進，保守主義者恨不得將其批判得體無完膚；可落到具
體的行動上，其政策回應無非是重新調整行政權的發力點和作用方式。他們一手緊抓國家
安全，有針對性地增強國土安全、邊境保護、地方警務等方面的行政力量，另一手則模糊
化公私界限，在國防、教育、醫療、能源開發、氣候變化、社會保障、政府服務等方面推
行以市場為導向的行政改革，由此遂行其保守政策目標。
隨著1970年代末新公共管理思潮的興起，如尼斯坎南（WilliamA. Niskanen）、薩瓦斯（
E. S. Savas）等學者研究指出，從里根“革命”開始，保守派政府引入“市場化”這一
偽裝機制——主要是公共政策私有化（privatization of public policy）和業務外包（
outsourcing）——來改造行政國家，塑造出了一個“依靠代理商的聯邦官僚體系”（
federalbureaucracy by proxy）和“授權型的福利國家”（Delegated Welfare State）
。例如在社會保障領域，保守派也注重構建福利社會 , 但卻反對搞自由派那樣的全民醫
保，主張將醫療保險私有化，把政府責任轉移、分散到私營保險市場中；又如在國家安全
領域，約翰 ‧ 迪路里奧（JohnDilulio）研究發現，僅國防承包商費用一項，就和整個
聯邦政府文職人員的花費一樣多；到了小布什時期，接連對外征戰使得國防私有化達到頂
峰，諸如黑水公司一類的私營軍事承包商近乎成為行使國家暴力手段的重要主體。
保守主義行政改革的最新例證來自川普政府的“解構行政國家”（Deconstruction of
theAdministrative State）。與前幾任共和黨總統提出的口號類似，川普表面上也信誓
旦旦地要拿行政國家開刀。但在施政過程中，川普一直把增強總統的政治權威及其對行政
的掌控力置於首位，而且比歐巴馬還要積極地繞開國會，借助行政命令、依靠行政國家來
推動政策實施；在其政策遭遇阻擊的情況下，他甚至不惜多次使用宣佈國家進入緊急狀態
的特權，試圖強行推動相關議程。
從其行政改革路徑看，所謂“解構”，並不是徹底摧毀甚或取消行政機構，而僅僅是對行
政管制權的運作加以適度限制和重新調整。為此，川普政府採取了選擇性放權與擴權的雙
重策略：
一方面，針對歐巴馬時期過於激進的強干預模式，發起了號稱是里根之後數十年來“反對
政府監管的最具攻擊性的運動”。他們對歐巴馬的政治遺產來了一次全面清算，有針對性
地推動財稅、金融、環保、能源、網絡、醫保、勞工等重點領域的簡政放權，例如實施大
規模減稅、放鬆對大銀行的監管、懸置歐巴馬醫改法案等，以此為自由競爭鬆綁、提振經
濟活力。
另一方面，則以“推行經濟民族主義”與“保護國家主權和安全”為名，重新部署行政權
的發力點，將政府行動的重心調整到移民與邊境管理、基建、國家安全、國際貿易、外商
投資、國際合作、通信技術與知識產權、太空開發等領域中去。例如，美國頻頻推出貿易
保護措施，單方面挑起一系列國際貿易爭端，試圖將原有的全球自由貿易體系推倒重來；
作為策應，美國政府對外商投資的區別管控和對境外企業的“長臂管轄”也愈演愈烈，甚
至還出台了“封殺”中興、華為等中國企業的專項管制政策。
這種對於行政權力一邊收縮一邊擴張、一邊鬆綁一邊強化的技術性調整，非常形象地反映
出保守主義與自由主義的政見差異，二者的政策重心似乎分立兩極，而實際上又頗有互補
性，但總體上都處於行政治國的政治框架內，並且從不同角度鞏固了這一框架。
此外，在行政系統改革上，川普政府也延續了前輩的做法，以重組政府職能和裁撤冗餘行
政為目標，提出了具有濃厚“新公共管理”色彩的《提供21世紀的政府解決方案——改革
計畫與重組建議》，依然寄希望於用企業化的方式來改造行政系統、提升行政效能。
總的來看，在美國內部政治分化加劇的形勢下，川普政府試圖“馴服”民主黨主政時代過
度膨脹起來的強勢行政，重塑契合共和黨政治目標的行政系統，使之成為忠實執行本黨派
政治意志的機器。因此，行政國家表面上被“解構”，實際上卻是以行政權內部調整的方
式來強化總統“一元化行政”及其施政偏好，進一步優化作為既成事實的行政主導型憲制
格局。
三
美國政治實踐之國家主義的持續性轉向，特別是以行政權為中心的黨派關係結構（
Executive-Centered Partisanship）的形成，在改寫美國傳統法治原則的同時，也為其
當代政治發展注入了新的活力。自20世紀開始，美國實際上已從邦州合眾之國，逐步擴張
為一個全球性的帝國式政治體。從這一視角出發，我們可以從美國的憲制困境及其突圍中
發現一個更重要的現實命題，即一個超大型國家如何整合和治理的問題，就此而言，美國
國內分化政治的再整合與美國主導國際秩序的重組緊密聯繫到了一起。
反映到具體的訴求上，民意普遍希望政府有能力就政治、經濟、社會以及對外關係等方面
作出有效調整，以應對全球化對美國產生的新挑戰，平復其錯綜複雜的國內矛盾。由此可
以理解，美國國家主義步步升級，不僅契合於應對一系列內外危機與鬥爭的現實需要，在
根本意義上，則指向美國如何突破原有民族國家範式之限，重新實現大空間時代由內而外
、合眾為一的帝國式抱負。
在此情勢下，如戴斯蒙 ‧ 金等學者所言，無論是大蕭條、二戰還是冷戰，都促使現代美
國公共哲學從傳統私域性質的言論自由和信仰自由，進一步擴展為新的公域性質的兩大自
由——免於匱乏的自由（Freedom from Want）和免於恐懼的自由（Freedom from Fear）
，它們都需要國家的有力保障。這種日益流行的公共哲學，成為不同黨派共享的思想資源
，並發展出不同的國家主義取向。
自由派的國家主義發於前者，而衍生出以政府在場為基礎的福利國家、肯定性政治、參與
式民主等核心主張；保守派的國家主義則出自後者，即在與全球共產主義角力的過程中，
將保衛國家安全和國內秩序，與行政集權乃至“聳人聽聞”的“憲法專政”（
constitutional dictatorship）結合起來，進而守護私有產權、自由市場和家庭價值觀
。儘管面向有所不同，但二者在國家主義上是殊途同歸的，即對內寄希望於通過最有執行
力的行政權來整合複雜、多元、分化的國內利益格局，對外則依靠超級大國實力完成後冷
戰時代的全球秩序重構。
而進入21世紀以後，“9 ‧11”事件和金融危機接續爆發，新興國家日益群起為一股挑戰
性的力量，這一切都加深了美國在構建和維繫全球帝國過程中的挫敗感和危機感。隨之而
來的各種矛盾不斷交疊、深化並反覆向國內政治場域迴蕩，以至於黨派在對待行政權時，
界限進一步模糊，分岔進一步合流。例如，那場突如其來的恐怖主義襲擊在客觀上起到了
凝聚黨派共識的重要作用。面對這場重大危機，“國土安全”在兩黨政策議程中都被提高
至空前地位。小布什領導的共和黨政府將保守的行政國家擴大到針對“邪惡軸心”的反恐
戰爭，而歐巴馬領導的民主黨政府則步其後塵，將矛頭對準“激進的伊斯蘭恐怖主義”（
Radical Islamic Terrorism）並加強外科手術式打擊策略，他們的姿態和方式或有分殊
，在具體政策設置上也不乏爭吵，但結果並無二致。
這意味著，在極化政治的表皮下，各家雖然動輒借助分權體制進行相爭互搏，但其真正看
重的並不是傳統憲章內的分權法治，而是誰掌握行政權力、怎樣運用行政權力，亦即建設
什麼樣的美國“國家”、誰來主導建設美國“國家”。
一言以蔽之，國家主義取向與有限政府理想之間你死我活的鬥爭差不多已煙消雲散，或者
說成了某種“障眼法”，而抓住機遇重新調整部署國家權力、“讓美國再次偉大”才是美
國精英眼中順應“昭昭天命”的美國政治“王道”。
如此便可理解，為什麼美國黨派上演的否決政治越是白熱化、代議制政治決策越是難產，
行政權反而越是受到重視，以至於眾人拾柴火焰高，托舉出了一個龐然傲視、高度整合的
超級行政權。而所謂的“美國背叛美國”一說，也就不足為奇了。
四
當然，如果對這百年翻轉抱以“同情”的理解，美國何嘗不是以“背叛”來踐履“忠誠”
，以妥協應變來修正傳統原則。
如哈貝馬斯（Jürgen Habermas）所言，過去兩百年間，原本被視為唯一合理的統一法律
秩序及社會系統組織模式的西方形式法治，經歷了一場無可逆轉的、實質化的社會轉型，
一種新的、與福利國家的正義觀相聯繫的工具主義法律觀覆蓋了、排擠了 , 並最終消解
了自由主義的法律模式；隨著國家干預主義的普遍發展，越來越多的法律領域被實質化，
權力分立的古典格局也越來越難以維持了。
在此法範式轉型的歷史潮流中，美國人雖然不情不願地背叛了“祖宗之法”——國父們精
心設計的分權憲制以及被世代傳頌的法治主義烏托邦，卻實心實意地忠誠於國家和民族的
切身利益，忠誠於作為盎格魯 – 撒克遜人後裔的民族精神——功利主義基因、現實主義
眼光和實用主義哲學，並將其發揚光大到了極致；他們雖然在原則和變革之間做出了妥協
，逐步修正甚至脫韁於傳統形式法治和古典政治理念，卻實實在在地推動了國家建構乃至
帝國式的成長。
對美國人而言，儘管哈耶克之“通往奴役之路”的訓誡言猶在耳，但他們的背叛卻好比衝
破條框束縛之後的新自由，更可以說是在諸神之爭難解難分之際、歷史邏輯並未終結之時
的一種行動自覺。從某種意義上說，倒是這種面向實用主義的將錯就錯，促成了美國的古
今之變，造化了今天的美國。
更何況，在“找回國家”（Bring the State Back In）的道路上，美國的行程並非孤例
，也毫不意外。隨著風險時代的降臨和“國家構建”主題的全球性回歸，以規模龐大的行
政機構、細密複雜的行政規則、紛繁多樣的公共政策以及無處不在的自由裁量為特徵的公
共行政之治，逐漸在人類社會治理中佔據了主要位置。
環顧西東，繼立法主導、司法主導之後，經由理性化孕育的、超越政制及意識形態之分的
行政主導型治理，已經穩穩地成為並且還將繼續作為人類社會治理模式重構的核心變量，
形塑著現代人的生活方式；不僅如此，在利益多元和價值分化的背景下，各國無不需要也
將不可避免地借助強力而有效的行政治理，推動國家整合與社會治理。
就此現代治理文明的根本轉型而言，以例外主義自居的美國不僅不是超然的例外，它的自
我反叛，恰恰是普遍治理變革的一個魔幻縮影，恰恰折射出國家建構之於現代政治發展的
切要意義。如亨廷頓（Samuel P. Huntington）所言：“各國之間最重要的政治分野，不
在於它們政府的形式，而在於它們政府的有效程度。”
而如何建立有效能的政府，進而推動國家整合和秩序重建，無疑是當今時代的核心命題。
曾幾何時，因隨冷戰而來的制度及意識形態之爭似乎遮蔽了這一命題，但人類歷史並未就
此“終結”，反而在國家建構的復興軌道上，駛向了新的開端。甚至是曾以“歷史終結論
”而聲名大噪的福山（Francis Fukuyama），也在其學術生涯的下半程裡，將目光從民主
制度研究轉向政治秩序中的國家構建問題，重新認識到“國家構建是國際社會最重要的問
題之一”，“強大的行政能力與經濟增長呈正相關關係”。
如其所言，國家建構特別是國家治理效能的競爭，已經在相當程度上形塑了 20世紀的政
治歷史，而且也進一步延伸到了 21 世紀。時至今日，儘管意識形態的幽靈仍在雲端飄蕩
，制度優劣的論爭依然浮游世間，但在真真切切、你追我趕的國家建構之爭面前，這些反
倒顯得黯然失色了。特別是對那些面臨大規模的、複雜的內部治理問題，又需要參與解決
全球問題的超大型政治體來說，隨著政治制度和意識形態的逐漸定型，它們無不需要一個
政治控制適度、權能整合適度、依法高效運行的強大行政體系，作為其維持高效的國家治
理能力和對外輻射能力的基礎。此情此景，讓人感慨“環球同此涼熱”之餘，也引人深思
：
在這百年政治的分化、整合、再分化、再整合之中，人類社會似乎回到了幾千年歷史的起
點，古典時代有關政治共同體築造的東方聖人之言或西方賢哲之問，重新浮現在了我們面
前。這一次，歷史又將造化出什麼？