聽說是當年國民黨執政下的國史館回覆讀者文章
TL;DR
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在世界局勢快速轉變的衝擊下，近代的東亞秩序受到嚴苛的挑戰。1945年結束的第二
次世界大戰距今已逾一甲子，然而中日兩國半個世紀的恩怨，仍經常縈繞在人們的歷史記
憶裡猶然未解。臺灣社會惑於昔日日本殖民統治的夢魘，不時便出現集體認同危機，對自
身歷史定位產生質疑；尤其在政治現實的操弄之下，「藍」與「綠」成為人與人互貼標籤
、相互撕裂的一道心牆，在不同族群之間搭蓋起一座座無形的牢籠，各群體逐漸習於以特
定立場選擇歷史片斷，建構一套看不見對方的國族思維。傳統的歷史論述已然喪失了權威
性，在雙方陣營難以建立互信的心態下，社會價值將逐步走向衝突與對立，歷史的真相也
易在眾聲喧嘩之下被掩蓋。
臺灣經過清代二百多年的經營，光緒年間始設行省，原是進行近代化建設的大好時機
。然而清廷甲午戰爭敗績，一紙馬關條約，就將未劃入戰場的美麗之島拱手讓與日本。自
此，島內人民接受殖民統治，中國本土則走向革命共和的道路，兩岸各自展開不同的歷史
進程；終於因為中日兩國世仇難解，兵戎相見而再度交織出新的命運交響曲。這回換成窮
兵黷武的日本嘗到惡果，宣告無條件投降而喪失國家主權，殖民地朝鮮獨立為韓國，臺灣
也回到中華民族的祖國懷抱。
戰後的中華民國成為聯合國的發起人，位列世界四強，然而八年抗戰民窮財盡，又面
對共產黨坐大發動內戰，無福享受戰爭勝利的果實，不旋踵便敗績連連，終於丟失大陸而
退守臺灣；中共向蘇聯「一面倒」，英國基於現實考量而承認其地位，中華民國的中國代
表權地位開始不斷受到挑戰。
戰後的臺灣，原本依據《開羅宣言》與《波茨坦宣言》，應該將主權交還中華民國政
府；在日本投降之後，國府在臺灣也持續進行統治。然而，戰時的同盟國美、英、蘇各有
盤算，遲遲無法簽訂多邊對日和約，以致於主權移交手續未完成，臺灣的法律地位備受質
疑；領導中國抗戰勝利的中華民國政府反而要退守新收復的臺澎列島，坐待國際局勢轉變
。在強權政治的左右之下，勝利的成果幾乎被列強犧牲，不能參與舊金山和會共同簽訂和
約，僅能經由和約主辦方美國斡旋，在臺北簽立中日和約。中日和約確認日本放棄臺灣與
澎湖的主權，和約各條款「關於中華民國之一方」，範圍應適用於「現在在中華民國政府
控制下或將來在其控制下之全部領土」，「本約係對於中華民國政府所控制之全部領土，
概予實施」，從而確認中華民國政府對臺澎列島的主權，自此，國際間有心人士操作的「
臺灣地位未定論」謬說乃成泡影。
關於臺灣法律地位所以引發爭議，最主要的原因是意識形態的差異，各家之立論都選
擇對自己有利的方向來論述，縱使以國際法的觀點析論，亦因解釋角度各有不同，而有不
同的論點。是大多數的討論都未能從歷史演變過程立論，而以割裂的階段論述，更不易瞭
解全貌。為更清楚說明臺灣法律地位之演變過程，應從戰後國際局勢的發展與檔案文獻交
互探討，佐以國際法相關規定作為研究途徑。
國史館負有修纂國史之任務，亦以近代史事專題之研究與考訂為職掌業務之一，針
對民眾投書詢問，中日和約訂約前後臺灣主權的歸屬問題，儘可能依據史實提供協助。本
館並非法律專責機構，雖無法在法理上提供國際法的專業見解，仍可依循史實脈絡，依據
相關史料文獻提出解釋。以下討論以歷史研究途徑為基礎，從對日抗戰以來的各階段時局
演變加以考察，以開羅宣言、波茨坦宣言、戰後接受日軍投降、杜魯門聲明、舊金山對日
和約、中華民國與日本和約、中華民國與美國共同防禦條約等案例來論述，並引述有關國
家對於戰後臺灣人恢復中華民國國籍的政策和立場，作為輔助說明。謹就本館館藏史料與
出版品，結合相關研究討論、出版刊物與網路消息，提供意見參考，茲綜合答覆如下：
一、抗戰時期各方對臺灣復歸中國的努力與主張
中國國民黨總理孫中山先生畢生倡導革命，他的民族主義主張對於在日本統治下的臺
灣同胞產生很大的影響。為了逃避日人壓迫並追尋「回歸祖國」夢想，有不少臺灣人來到
中國大陸，在抗戰初年成立了「臺灣民族革命總同盟」、「臺灣革命黨」、「臺灣獨立革
命黨」、「臺灣青年革命黨」、「臺灣國民黨」、「臺灣光復團」等抗日團體，但是各自
為政，缺乏統一領導。經過中國國民黨中央組織部斡旋，民國30年2月10日在重慶共同組
成「臺灣革命同盟會」，團結臺灣革命力量，與國民政府合作支持抗戰，以期打倒日本、
光復臺灣。
1941年12月8日，日本對英、美各國宣戰，太平洋戰爭爆發，中華民國與美國結成同
盟，12月9日對日本正式宣戰。國民政府主席林森發布宣戰布告：「茲特正式對日宣戰，
昭告中外，所有一切條約協定合同，有涉及中日之關係者，一律廢止。特此布告」。因此
，過去與日本簽訂的一切條約協定合同，包括中華民國從清代繼承下來的馬關條約，割讓
臺澎群島等種種不平等的屈辱條件，全行廢止。在戰爭時期，臺灣不再僅止於日本宣稱領
有合法主權，中華民國政府亦可提出日本應歸還侵略所得領土，作為結束戰爭的要件。
中國國民黨總裁蔣中正在抗戰之初，就以解放高麗、臺灣的人民為職志，民國27年4
月1日在漢口召開的中國國民黨臨時全國代表大會，決定對日抗戰的對策為「恢復高（麗
）臺（灣），鞏固中華」，因為「高麗(朝鮮)原來是我們的屬國，臺灣是我們中國的領土
，在地勢上說，都是我們中國安危存亡所關的生命線」。民國31年11月3日，新接任國民
政府外交部長的宋子文在重慶答覆記者提問，針對戰後的中國領土狀態指出：「中國應收
回東北四省、臺灣及琉球，朝鮮必須獨立。美國方面有一流行口號，即『日本為日本人之
日本』，其意在指日本所侵據之地均應交還原主。」
從張瑞成編《抗戰時期收復臺灣之重要言論》一書所輯〈各方言論〉一節來看，在國
民政府對日宣戰以前，僅有謝南光、李友邦等臺人提出「臺胞未忘祖國」之類微弱的呼聲
。在政府明確宣示：要以「收回臺灣」作為對日抗戰目標之後，社會各界聲援臺人回歸祖
國的主張也愈來愈踴躍，在報刊上的言論從民國31年的18篇增加到32年的25篇，到戰爭結
束的34年則多達31篇，已蔚成一股「臺灣光復運動」。
然而，在盟國的美、英、蘇相繼加入對日戰場後，臺灣問題反而受到列強介入而複雜
化，甚至要求戰後交由國際共管。如1942年8月號美國《幸福雜誌》附刊發布輿論界合作
草擬的戰後和平方案，在〈太平洋關係備忘錄〉第4章提議，戰後要在太平洋上「那些由
日本代管統治、而將來應由我們（美國）占領的島嶼」建立一條防禦帶，一直向西延伸到
臺灣，作為空中艦隊西部終點停泊站，都由國際委員會共管，並認為：「為了尊重中國的
優越利益，臺灣應該劃在中國關稅和金融系統之中，但是因為聯合國需要以臺灣為一大根
據地，所以劃為中國領土的一部似乎不妥。……由於臺灣的國際地位性質，在任何可以預
見的未來時日中，臺灣居民不可以要求獨立主權，也不得投票加入中華民國。」這種說法
雖然背離當時的戰爭發展態勢，為《開羅宣言》以「將臺灣歸還中國」的宣示所否定，但
是卻為冷戰時期的美國對臺政策奠立基本論調，在國際間埋下了「臺灣地位未定論」的火
種。
此一議論僅從維護美國在太平洋的軍事戰略地位來考量，準備將臺灣視同為日本占領
的太平洋島嶼之一，戰後一併劃歸國際共管，刻意忽視中國收復失土的期望與臺灣在日本
殖民壓迫下的民心歸向，反映了美國政治學界的設想。但是即使美方學者也有不同意見，
如美國遠東艦隊總司令顏露爾（Harry Yarnell）上將卸任後，1942年4月3日在舊金山發
表告中國國民書，主張主張朝鮮獨立，滿洲及臺灣歸還中國，並制定「太平洋憲章」以適
合遠東需要。在重慶的臺灣革命同盟會對此一主張表示歡迎，特別透過美國駐中國大使高
思（Clarence Gaus）致函顏露爾將軍表示敬意。
「臺灣交由國際共管說」經過《中央日報》在民國31年11月4日的連載披露，在中國
各界引起極大反彈。重慶《大公報》在32年1月7日的社論以〈中國必收復臺灣－臺灣是中
國的老淪陷區〉為題，指出美國「把臺灣看做單純的日本的殖民地，忘記它的歷史，不明
它的現狀，以為脫離了日本，臺灣就像十字街頭的流浪兒，可隨便安排給任何一個慈善機
關收養，這種觀念是不正確的。我們要在這裡糾正這種觀念，鄭重向世界公言：臺灣是中
國的老淪陷區，我們不能看它流落異國，戰後中國一定要收復這塊土地」。該篇社論引證
歷史與國際公法，聲明「臺灣中國決不應被迫分離」，提出如下三項論點，以反駁美國與
論界以「國際利益至上」來決定臺灣命運：
第一， 根據國際公法的先占主義，臺灣是不折不扣的中國領土。鄭芝龍率數萬福建饑民
入臺灣墾荒，嗣後漳、泉人爭先墾殖；鄭成功以艨艟艦隊出征臺灣時，即視臺灣為「先人
故土」，且經清朝垂治二百餘年；
第二， 日本從中國手裏奪去臺灣，臺灣應該歸還中國。在馬關條約未喪失效力以前，我
們絕口不談收復臺灣。直到前年（1941）中國對日本宣戰，馬關條約於1941年12月9日午
夜12時起失效，中國對日本的清算關係已追溯到甲午戰爭，臺灣主權已無條約的束縛，臺
灣已是中國的老淪陷區，臺灣與東北四省及七七以後的淪陷區性質完全相同。中國為領土
完整而抗戰，為清算1895年以來的中日關係而抗戰；
第三， 根據《大西洋憲章》，臺灣也該歸還中國。首先，臺灣「領土的改變」就與《大
西洋憲章》第2條所述相同，「未經有關民族自由意志所同意」。臺灣人民沒有自由，不
能決定自己的政府形式，戰後的和平方案理應究問，臺灣人民是什麼民族呢?要求什麼政
府形式呢? 臺灣人口大都是閩粵籍的中國人，語言風俗習慣完全與閩粵兩省一樣；他們的
政治要求很簡單，即回歸父母之邦的中國。
在島內臺人聲音被日人壓制的時刻，在大陸的臺灣志士則勇於發聲，為避免戰後的臺
人權利被當作日偽資產接收，受到不平等待遇，乃提出「歸返祖國、恢復行省」的要求；
並且注意到國際間東西戰場合流的趨勢，要預防其他同盟國列強對臺灣的野心，為臺胞的
復籍復權向政府大聲疾呼，擘畫臺灣光復的願景。如原先主張「臺灣要獨立、也要歸返祖
國」的臺灣義勇隊領導人李友邦，民國31年12月25日出版《臺灣先鋒》第10期「臺灣復省
運動」專號，發表〈臺灣復省在同盟國戰略上的意義〉，認為在中日宣戰之後，臺灣獨立
論已無必要，應該全力推動復歸祖國的復省運動。宋斐如在重慶的中國國民黨臺灣黨部擔
任幹訓班教育長，也在32年4月撰成〈如何收復失地臺灣－血濃於水臺灣必須收復〉，要
求政府要積極爭取臺胞人心，中央宜早日正式發布臺灣為中國之領土，臺灣人即中華民國
國民，戰後必須收復之聲明，在國民參政會與福建省參議會也獲得提案響應。
美國需要中國作為忠實盟友而堅持對日抗戰，在考量美國在太平洋戰略利益的同時，
也重視中國方面的意見。由羅斯福（Franklin Delano Roosevelt）總統推薦擔任國民政
府政治顧問的拉鐵摩爾（Owen Lattimore），1942年末準備離華返美出任戰時新聞局長前
， 11月16日和軍事委員會蔣中正委員長辭行談話，返美後向羅斯福轉達蔣中正的具體要
求：「在西太平洋地區，中國必須完全收復臺灣與東北領土」，並表明羅斯福對重要問題
的看法與蔣基本上一致。1943年1月11日，英、美兩國正式取消對華不平等條約，重訂平
等新約；3月27日，羅斯福向英國外相艾登（Anthony Eden）表明，中國是戰爭與戰後國
際組織不可或缺的一員，美國與中國對戰後東亞地區安排見解相符。接著美、英會談也邀
請中國參加，10月30日中國政府駐蘇聯大使傅秉常代表中國簽署了莫斯科會議的「四國宣
言」，達到與世界各強權平等之地位。尤其以11月23日至27日，由「三巨頭」美國總統羅
斯福、中國戰區最高統帥蔣中正和英國首相邱吉爾（Sir Winston Spencer Churchill）
在開羅舉行會議後發表對日作戰宣言，主張中、英、美三國堅持對日作戰直到日本無條件
投降為止；要剝奪所有日本以武力或貪慾所攫取之土地，支持朝鮮獨立，也為臺灣在戰後
的法律地位作明確的宣示。《開羅宣言》（Cairo Declaration）經美、中、英三盟國於
1945年7月26日發表的《波茨坦宣言》（Potsdam Proclamation，8月8日蘇聯對日宣戰後
，史達林也補簽認可），以及1945年9月2日盟國與日本所簽署的《日本降書》確認，是戰
後處理日本問題的共識，也是未來處理戰後亞洲新秩序的一份重要文件。
美國總統特別助理霍普金斯（Harry Hopkins）以會談基礎起草《開羅宣言》草案，
關於日本歸還臺灣給中華民國的問題，其擬初稿明確表示：「被日本人背信棄義地所竊取
於中華民國之領土，例如滿洲和臺灣，應理所當然地歸還中華民國。」英國代表參加修改
意見時，建議將草案中的「歸還中華民國」改為「當然必須由日本放棄」，中華民國代表
外交部長王寵惠據理力爭，將宣言草案的文字表述為：「被日本所竊取於中華民國之領土
，特別是滿洲和臺灣，應歸還中華民國。」邱吉爾又對宣言草案文字進一步作了修改，將
文中的「特別是」改為「諸如」，又在滿洲和臺灣兩個地名後，加上了「澎湖」。《開羅
宣言》就以「被日本所竊取於中華民國之領土，諸如滿洲、臺灣與澎湖，應歸還中華民國
」定稿。為徵求史達林的意見，《開羅宣言》並未簽字，開羅會議結束後，羅斯福、邱吉
爾即刻前往德黑蘭，同史達林會晤。11月30日，邱吉爾詢問史達林對《開羅宣言》內容的
意見，史達林回答稱，他完全贊成宣言及其全部內容，並明確表示此一決定是正確的，「
朝鮮應該獨立，滿洲、臺灣和澎湖等島嶼應該回歸中華民國」，12月1日，《開羅宣言》
由美國白宮向外界公布，正式發表。
《開羅宣言》發表後，「臺灣將於戰後回歸中國」的盟國主張，臺灣人民也透過美軍
飛機空投傳單逐漸瞭解時局真相。民國33年4月17日，國民政府於國防最高委員會中央設
計局內設立「臺灣調查委員會」，籌辦臺灣行政幹部訓練班，草擬接管計畫綱要。然而直
到抗戰勝利的3個月前，國民政府恢復臺灣建省的工作仍停留在調查與籌備階段，而德國
已於5月8日投降，英、美兩國先前已同意蘇聯條件而簽訂《雅爾達密約》，蘇聯即將對日
參戰，準備犧牲中國利益，戰後中國也為受降問題而引發中共叛亂，走向內戰。
雖然《開羅宣言》已對戰後臺灣的法律地位作政治宣示，《波茨坦宣言》也重申《開
羅宣言》中的諸內容應被履行，「日本的主權必須被限制在本州、北海道、九州和四國以
及吾人所決定其他小島之內」，並以最後通牒要求「呼籲日本政府命令其軍隊無條件投降
」；然而1945年4月25日盟國在舊金山舉行會議，6月26日會議結束，提出《聯合國憲章》
，討論聯合國國際組織的成立，其中美國提出的「國際託管制」，有可能藉機要求假聯合
國之手託管統治，仍令部分有先見之明的臺灣人驚懼。如在福建永安的中國國民黨臺灣黨
部執行委員謝東閔，提出〈國際託治制與臺灣〉一文，即提議向國際託治制會議提供備忘
錄，重申開羅會議的決定不可更改；時在重慶任職國際問題研究所主任的李萬居，也提出
〈確立臺灣的法律地位〉的主張，要求政府儘早向世界各國宣布臺灣是中華民國領土，臺
灣人是中國人民。這個願望終於在日本於8月14日宣布無條件投降，原屬於太平洋戰區的
臺灣交由中國戰區接收而得以實現。
8月17日，盟軍統帥部發布第一號命令︰「臺灣及北緯16度以北法屬印度支那境內的
日本高級指揮官以及所有陸海空軍和輔助部隊，應向蔣中正投降，北緯16度以南由英國軍
隊受降。」9月2日，日本在美軍軍艦密蘇里號上簽署「無條件投降書」，其第一款規定：
「日本接受中、美、英三國共同簽署的，後來又有蘇聯參加的1945年7月26日的『波茨坦
宣言』中的條款。」
民國34年9月4日，國民政府公報稱：「本年8月14日日本已答復中、美、英、蘇四國
，接受7月26日波茨坦三國宣言之各項規定，無條件投降。依此規定，臺灣全境及澎湖列
島應交還中華民國。本府即派行政及軍事各官吏前來治理。凡我在臺人民務須安居樂業，
各守秩序，不得驚擾滋事。所有在臺日本陸海空軍及警察皆應靜候接收，不得逾越常軌，
殘害民眾生命財產，並負責維持地方治安。其行政司法各官吏，交通金融產業教育各機關
，在本府未派員接收以前，亦應照常奉公，不得破壞毀損，舞弊營私。如敢故違，定予懲
辦。特此布告。」
34年8月29日，中華民國政府令：「特任陳儀為臺灣省行政長官。」9月20日，國民政
府公佈「臺灣省行政長官公署組織條例」，第一條，「臺灣省暫設行政長官公署，隸屬行
政院，置行政長官一人，根據法令綜理臺灣全省政務。」第二條，「臺灣省行政長官公署
於其職權範圍內，得發布署令，並得制定臺灣省單行規章。」國民政府另依照盟軍第一號
令，於10月25日由中華民國軍隊在臺北接受日軍的投降。35年1月12日，行政院訓令恢復
臺灣居民之中華民國國籍，該訓令稱：「查臺灣人民原係中華民國國民，以受敵人侵略，
致喪失國籍。茲國土重光，其原有中華民國國籍之人民，自34年10月25日起，應即一律恢
復中華民國國籍。除分令外，合行令仰知照。」長期對日抗戰終於迎來臺、澎失土的光復
，然而中華民國單方面的主權宣告與臺灣人回復國籍的法令，並不能終止列強的覬覦，隨
著接收初期統治措施失當與內戰的失利，臺灣的法律地位也受到質疑。
二、對開羅宣言之質疑及其效力的討論
由中華民國政府接收臺灣，是大戰期間盟國的共識。此一共識首見於1943年12月1日
決定對日作戰方針的《開羅宣言》，繼而為1945年7月26日揭示日本投降條件的《波茨坦
宣言》所奉行。
關於《開羅宣言》，因其為盟國對戰後臺灣法律地位的首次政治宣示，因而受到主張
臺灣獨立人士的普遍質疑和否定，有的質疑存在性，有的質疑有效性。各種質疑論點互相
矛盾，反而牴觸了國際法的禁止反言原則，本身做的是違反國際法的行為。
二戰所有數十個同盟國，與戰敗國日本，乃至於目前聯合國一百多個會員國，從來沒
質疑《開羅宣言》這份歷史文件的存在。《開羅宣言》的會議記錄，以及羅斯福和邱吉爾
對《開羅宣言》的親筆修改稿，都記錄在美國國務院出版的《美國對外關係文件（FRUS）
1943年》，沒有質疑的可能。美國國務院編輯的《美國對外關係文件》，是由U.S.
Government Printing Office印行，威斯康辛大學有掃描檔典藏。《開羅宣言》原件存於
美國國家檔案館（RG59）。《開羅宣言》原文收錄在《美國條約彙編》(參閱：Charles
I. Bevans, Treaty and other international agreements of the United States of
America 1776-1949, vol.3, multilateral,1931-1945, Washington, D.C.) 與《美國法
規大全》(United States Statutes at Large) 等書；日本國會圖書館已經影印保存，網
頁上也有原件掃描檔，在日本外務省所匯編的《日本外交年表並主要文書》下卷，也有官
方譯文；中華民國方面收藏之原件原由外交部保管，目前寄放於國立故宮博物院典藏。
關於《開羅宣言》的效力，已有很多的討論，隨著政治立場上的不同而各有堅持。主
張臺灣獨立者多半否定《開羅宣言》的有效，認為《開羅宣言》不足以決定戰後臺灣的主
權歸屬。綜合國際間主要否定意見及相關反駁，有以下幾點：
1. 《開羅宣言》不是宣言，而是「新聞公報」，且沒有簽署者，所以效力不足。如1950
年6月28日早上，美國國務卿艾奇遜（Dean Acheson）在記者會上對記者解釋稱：「昨天
杜魯門總統的有關臺灣的未來地位必須等待太平洋安全恢復以及與日本和平解決或由聯合
國考慮的聲明，並未與《開羅宣言》相衝突，該宣言僅表示簽署宣言的人的觀點。」 從
艾奇遜的觀點可知，美國並不認為《開羅宣言》具有效力，而將之視為當時三人的觀點的
表示。英國國際法專家勞特帕契特（E. Lauterpacht）認為在1943年時，盟國並未控有臺
灣島，所以不能將該島主權移轉給任何人或任何國家。故《開羅宣言》只是一個將臺灣在
戰後交還給中國的承諾，不含有法律文書的形式（The Cairo “Declaration” is not
couched in form of legal instrument）。他強調《開羅宣言》是一種集體的宣言，欠
缺法律的約束力。
反駁：事實上，開羅會議是於1943年11月23-26日舉行，宣言草案是在會議結束時由三國
首長閱過，並提出修改意見。三國首長在27日即飛離開羅。12月1日，三國同時正式公布
《開羅宣言》，所以三國首長沒有在文件上簽字。如果瞭解此一作業過程，當不致會認為
沒有簽字，所以無效。《波茨坦宣言》情況也很類似，蔣中正並沒有出席該項會議，但在
該文件後有他的署名。而《波茨坦宣言》普遍被認為是一有效的文件。這些議定過程已經
滿足《維也納條約法公約》第10條甲款：條約約文依下列方法確定為作準定本：（甲）依
約文所載或經參加草擬約文國家協議之程序。國際法中，只要官方確認，國際條約就有效
力，並不單看有沒有簽字。可參見一般的國際法教科書，或《維也納條約法公約》第11條
：一國承受條約拘束之同意得以簽署、交換構成條約之文書，批准、接受、贊同或加入，
或任何其他同意之方式表示之。日本降書承諾要實行《波茨坦宣言》，《波茨坦宣言》承
諾要實行《開羅宣言》。所以中美英蘇日等國已經是批准、接受、贊同或加入《開羅宣言
》。一般的國際法教科書裡，公約、條約、宣言、公報、議定書等，都可以視為國際條約
；或參見《維也納條約法公約》第2條：稱「條約」者，謂國家間所締結而以國際法為準
之國際書面協定，不論其載於一項單獨文書或兩項以上相互有關之文書內，亦不論其特定
名稱如何。《開羅宣言》業已經過日本降書等文件確認，而有法律效果。國際上有許多高
峰會議後的新聞公報，都代表與會國的承諾。二戰相關國際會議文件方面：《日本降書》
承諾要實行《波茨坦宣言》，即承諾要實行《開羅宣言》，而《開羅宣言》明示要將臺澎
歸還給中華民國。根據《維也納條約法公約》第45條規定：只要國家明白同意條約有效，
或仍然生效或繼續有效，或者已默認條約之效力或條約之繼續或施行，就不得認為條約失
效、終止、退出或停止施行。《開羅宣言》為三國所確認，無論就形式或內容都具有廣義
的國際條約的性質，應該是有效的。
2. 1955年2月1日，英國首相邱吉爾拒絕工黨國會議員提出依據《開羅宣言》的條件將臺
灣移交給共黨中國的建議，隔日《紐約時報》曾大篇幅報導。他表示：「臺灣島的未來現
在是國際問題，其未來主權並未在對日和約中加以確定。《開羅宣言》只是共同目的之宣
言，自其公布後，發生了許多事。」對於工黨國會議員的批評，邱吉爾引用工黨前任外長
摩里生（Herbert Morrison）在1951年5月的聲明：《開羅宣言》已過時（out of date）
，以後新情勢的發展已改變該宣言的適用了。邱吉爾也說：「《開羅宣言》僅是共同目的
的聲明，對參與宣言的各方並無拘束力。」
反駁： 1955年2月1日邱吉爾在英國國會答覆質詢時，明白拒絕將臺灣交給「共產中國」
（Communist China)， 2月2日《紐約時報》記者Drew Middleton報導《開羅宣言》是由
羅斯福、邱吉爾、蔣介石共同簽署，並不否認《開羅宣言》的存在，僅是對《開羅宣言》
的時宜性產生疑問。
3. 在1950年9月，「臺灣再解放聯盟」（The Formosan League for Re-emancipation）
主席廖文毅致函聯合國一份「臺灣發聲」（Formosa Speaks）備忘錄，表明主張臺灣獨立
、反對《開羅宣言》，其理由有10點：第一，《開羅宣言》違反《大西洋憲章》（
Atlantic Charter）。中國以不義方式控制臺灣，臺灣人民有權以公投決定其前途。《開
羅宣言》完全不顧臺灣人民的意見而要將臺灣交給中國，是不能被承認和接受的。第二，
《開羅宣言》將臺灣交給中國是犯了技術上的錯誤，即日本取得臺灣的控制權不是從滿清
的中國，也不是蔣中正或毛澤東的中國，而是從臺灣民主國。因此，日本戰敗後，應將臺
灣歸還給臺灣人民。第三，《開羅宣言》不公道地出賣臺灣人的世襲權利和利益給恐怖的
和獨裁的中國軍閥。第四，《開羅宣言》不能施用於臺灣。第五，《開羅宣言》的決定不
是最後的。戰後中華民國軍隊控制臺灣僅是臨時的託管，事實上是在遠東委員會（Far
Eastern Commission）控制之下；技術上臺灣仍屬於日本，是一個「國際的土地」（
international soil），因此是中立的。中華民國政府遷臺，將臺灣作為與中國對抗的基
地，是公開破壞了國際的中立法。第六，《開羅宣言》不具效力。由於國民黨政權在中國
的失敗，所以美、英等國已無法按照《開羅宣言》，將臺灣移交給中國。臺灣為了自保以
及鞏固民主國家的集體安全，有權宣布獨立。第七，由於中國在臺灣管理上的失敗，中國
不夠資格擔任遠東委員會的委員，所以自動喪失其對臺灣的託管責任。第八，因為中共控
制的中國已成為蘇聯的附庸，臺灣為避免成為共黨的附庸以及維護民族自由，就必要擺脫
中國，宣布獨立。第九，在臺灣的中國政府無權管轄臺灣。杜魯門總統在1950年6月27日
說臺灣的地位將由聯合國決定或對日和約來決定，故應由聯合國組織國際管理委員會來管
理臺灣，最後舉行公民投票以決定前途。第十，無論就工業、人口、文化進步和社會組織
，臺灣都足以成為一個獨立國家。根據聯合國憲章第76條之規定，為了促進適格人民邁向
獨立，應給予臺灣人民機會自由表達其獨立的希望，並決定其自己的命運。
反駁：上述廖文毅主張的第五點說：「戰後中華民國軍隊控制臺灣，僅是臨時的託管，事
實上是在遠東委員會控制之下」。此與事實不符，從未有一項文件載明「遠東委員會」曾
控制過臺灣，臺灣亦未曾被任何國際組織託管過。
除了以上的反駁意見，持《開羅宣言》具有效力的主張者，可以國際法學家丘宏達的
主張為代表，參見〈開羅宣言、波茨坦公告有國際法效力〉一文（《聯合報》，民國93年
11月20日，版A15）。他的論點如下：
1. 依《維也納條約法公約》第二條，名稱並不影響條約的特性。國際法院1978年在「愛
琴海大陸礁層案」中指出，「聯合公報」也可以成為一個國際協定。在西方國家最流行的
國際法教本－前國際法院院長詹寧斯改寫的《奧本海國際法》第一卷第九版也說明「一項
未經簽署和草簽的文件，如新聞公報，也可以構成一項國際協定。」
2. 一個文件是否被視為條約，最簡單的推定疑問，就是看是否收錄於國家的條約彙編。
美國國務院所出版美國條約與其他國際協定彙編一書中，將《開羅宣言》與《波茨坦宣言
》列入，可見這兩個文件是具有法律上拘束力的文件。
3. 常設國際法院在1933年4月15日對東格陵蘭島的判決中指出，一國外交部長對於外國公
使在其職務範圍內的答覆，應拘束其本國。一國外長的話就可在法律上拘束該國，則《開
羅宣言》為三國的總統或首相正式發表的宣言，在法律上對簽署國是有法律拘束力的。
4. 《開羅宣言》與《波茨坦宣言》是第二次世界大戰期間同盟國對日作戰最重要的兩項
文件，草擬兩個文件的每個會議紀錄都達幾百頁，足見是經過冗長而仔細的考慮與討論後
，才達成協議，這種文件當然有法律上的拘束力。
三、國民政府受降與收復臺灣的法律性質
1945年8月17日，盟軍統帥部發布第一號命令︰「臺灣及北緯16度以北法屬印度支那
境內的日本高級指揮官以及所有陸海空軍和輔助部隊，應向蔣中正投降，北緯16度以南由
英國軍隊受降。」
中國戰區中國陸軍總司令部在8月21日致函駐華日軍最高指揮官岡村寧次將軍，文號
為中字第1號，其內容為：「本人（按指何應欽）以中國戰區中國陸軍總司令之地位，奉
中國戰區最高統帥特級上將蔣中正之命令，接受在中華民國（遼寧、吉林、黑龍江三省之
外）、臺灣及越南北緯16度以北之地區內日本高級指揮官，及全部陸海空軍與其輔助部隊
之投降。」
9月2日，盟軍統帥部麥克阿瑟上將授權蔣中正：「日本國在中國（滿州除外）、臺灣
及北緯16度以北、法屬中南半島之前任指揮官，以及一切的陸上、海上、航空及補助部隊
必須向蔣中正統帥投降。」 10月25日，臺灣行政長官陳儀在臺北市公會堂代表中華民國
接受日本代表臺灣總督兼第十方面軍司令官安藤利吉大將的投降，並將行政長官第一號命
令交給安藤，其中第二項為：「遵照中國戰區最高統帥兼中華民國政府主席蔣中正及何應
欽總司令命令及何總司令致岡村寧次大將中字各備忘錄，指定本官及本官所指定之部隊及
行政人員，接受臺灣、澎湖群島地區日本陸海空軍及其輔助部隊之投降，並接受臺灣、澎
湖群島之領土、人民統治權、軍政設施及資產。」
從盟軍統帥部發布第一號命令的文字來看，中華民國軍隊的任務是「接受投降」，不
是「占領」，更不是「永久占領」。其情形就如同中華民國軍隊到越北接受日軍投降以及
美國在日本接受日軍投降一樣。因此，該接受日軍投降之工作的性質，是代表盟軍接受？
還是屬於永久占有？出現不同的看法。按照當時中華民國政府的想法和作法，既然《開羅
宣言》已規定臺灣和彭湖歸還中華民國，則接受日軍投降，自然等同於「歸還」之意，所
以在接受日軍投降之後立即將臺灣納入行政管轄體系，開始實施有效的統治。
實際在臺灣執行接收任務的僅有中華民國軍隊，美國僅派「美軍聯絡組」（
American Liaison Group）。日軍在1946年4月1日撤離臺灣後，美國也撤離「美軍聯絡組
」的人員。 以後盟軍並沒有命令中華民國占領軍撤離臺灣，以致於中華民國軍隊從「接
受投降」變成「占領」。不過，當時中華民國這樣的行政管轄方式，可從戰後接受日軍投
降的方式加以比較。中華民國軍隊接受在臺灣日軍之投降，其情況與中華民國軍隊到越北
接受日軍投降、美國在日本和南韓以及蘇聯在北韓接受日軍投降，性質不同。中華民國軍
隊進入越北接受日軍投降，從一開始，中華民國政府就聲明是暫時性的，接收任務完成後
就退出越北，因此沒有「永久占有」的意思，美軍在日本和南韓接受投降情形也是一樣。
此一差異，顯示《開羅宣言》對於臺灣和澎湖之未來地位之聲明有其明示之意義。因此，
在這些接受日軍投降的案例中，只有中華民國軍隊在臺灣接受日軍投降後繼續駐留臺灣，
其他國家的軍隊則已從其接受投降區撤退。值得討論的問題是，如果蔣中正是代表盟軍統
治臺灣，則中華民國政府在接收臺灣後的各項施政，即須向盟軍報告。同理，麥克阿瑟亦
可以盟軍司令之身分對臺灣發號施令，但為何從1945年9月到1951年對日和約簽訂為止，
並未見此類命令？又盟軍總部為何不下令要求中華民國軍隊撤離臺灣？從以上討論可以看
出，中華民國接受在臺灣之日軍之投降，其情況與盟國在越南、日本和南韓接受日軍之投
降情況有別。造成此一差別的關鍵因素，顯然與「中華民國政府認定臺灣已屬自己所有」
有關，而未顧及有關的法律程序—即須與日本簽約。
英國政府認為，中華民國接收臺灣只是暫時性質，是在盟軍總司令的命令下臨時管理
臺灣，在與日本簽定和約之前，並未將臺灣主權移轉給中國。英國外相艾登在1955年2月4
日書面答覆辛威爾（Emanuel Shinwell）眾議員時說：「《開羅宣言》是一個將臺灣在戰
後移交還給中國的意向聲明（a statement of intention）。事實上，此一交還從未發生
，因為有兩個實體要求代表中國的困難存在，還有各強權對這些實體的地位有歧見所致。
…….1945年9月，中國軍隊依據盟軍總司令的命令從日軍手中接收臺灣，但這不是轉讓，
它也不涉及任何主權的改變。蔣介石在該島實施軍事占領，此一安排仍未最後確定，此一
軍事占領並不構成臺灣成為中國的領土。……就英國政府的觀點而言，臺灣和澎湖應屬於
法律主權未確定或未決定的領土。」
艾登的論點是英國政府自戰後以來一貫的主張，英國不承認中華民國政府接受日軍投
降而占有臺灣和澎湖，堅持要以條約的方式才能確定由中華民國取得臺灣主權。由於英國
在中共取得中國大陸的控制權之後，即?棄對中華民國的承認，轉向中共示好，以期能取
得日後在中國境內貿易的優先權利，以致於日後在盟國議定對日和約時，竭力排除中華民
國的參與，甚至希望由中共與日本簽訂和約，驅逐國民黨政權，將臺灣交給中共統治。強
權政治之險惡，由此畢見。
中華民國在接受日軍投降後直接領有臺灣，就國際法而言，仍有程序需要補正。因為
臺灣和澎湖割讓給日本，是依據條約為之，但中華民國要取回臺灣和澎湖的領土，也應依
據條約方式從日本手中取得臺灣和澎湖列島。中華民國在沒有條約之情況下取得臺灣和澎
湖的領土，僅是戰後處置戰敗國領土方式的「占有」；日本在投降後離開臺灣，仍尚未依
國際法原則訂約「歸還」臺灣和澎湖。在法律的意義下，日本軍民離開臺灣和澎湖，並不
表示自動喪失該兩個島嶼的領有權，因為日本並沒有宣稱放棄的動作。儘管日本在1945年
9月2日簽署《降伏文書》，承諾接受《波茨坦宣言》的條款無條件投降，但這並不表示其
所占領的臺灣和澎湖的領土可以自動移轉給中華民國。就法律意義而言，由於中日之間的
正式和約尚未簽訂，臺灣和澎湖的領土主權容易引起同盟國聯軍領袖的質疑。
與上述議題相關的問題是，即使中國宣布廢止與日本的有關條約，特別是《馬關條約
》，臺、澎可否因此恢復原狀變成中國的領土？這樣的說法是值得商榷的。1964年2月29
日，日本眾議院預算委員會開會時，社會黨岡田春夫議員質詢臺灣之歸屬問題。外務省條
約局局長中川融指出：「已經履行完畢的條約就算後來廢棄亦僅是形式上的廢棄，已經執
行完畢的事項不會因此回復原狀。割讓領土後因戰敗而使其全部回復到割讓條約無效前的
狀態是不可能的。」可見得中國宣布廢止《馬關條約》，臺、澎仍因已履行領土的割讓，
而不能因此自行全部回復到割讓條約無效前的狀態。
戰爭勝利後，中華民國接收臺灣行政權，民國34年9月20日，國民政府公佈臺灣省行
政長官公署組織條例，依據該條例第一條設立臺灣省行政長官公署，隸屬行政院。此係行
政措施，並非憲法程序，因為並未先將臺灣歸入本國版圖。按法律意義，領土重歸本國所
有，應依憲法程序為之。固然在戰後初期沒有民意機關，但隨後在35年11月15日在南京市
召開國民大會會議，12月25日通過的《中華民國憲法》，第4條「中華民國之領土依其固
有之疆域」，但並未載明將臺灣納入中華民國領土。36年1月1日公布《中華民國憲法》，
11月由臺灣人民普選及職業團體選出國民大會代表27名；37年1月，由人民普選及職業關
體選出立法委員8名，省參議員選出監查委員5名。4月召開行憲首屆國民大會第一次會議
，亦未正式決議將臺灣納入中華民國版圖。
第一屆國民大會代表有臺灣代表出席，表示臺灣是中華民國領土之一部分，所以才有
代表。但包括憲法在內，並無一個文件證實中華民國從日本獲取臺灣和澎湖群島的領土，
這是一個嚴重的法律瑕疵。蔣中正在39年9月26日在革命實踐研究院講話，也表示：「臺
灣是中華民國的一部份，在法律上是沒有問題的，但還有一些法律手續要履行，要在對日
和約中加以確認，目前對日和約尚未簽訂。」因此，可以確定的是，臺、澎之歸屬應以條
約或任何法律文件為之。
然而，同盟國約定不能單獨對日議和，使得列強都陷入不能結束戰爭狀態的泥淖：美
國要為東京盟軍總部維持費用不斷增加而煩惱；英國希望能扶殖一個外交上親大英國協的
日本；蘇聯要求議定和約時享有四強否決權，以打破和約為美國草擬的局面；中華民國陷
入內戰拖累，無法顧及賠償要求。和約談判陷入僵局，中國也遲遲無法確認收回臺灣主權
。
四、美國對臺灣地位決策的轉變
從戰爭期間的言論來看，美國政界部分人士，對於臺灣作為西太平洋具有戰略地位的
軍事基地角色，戰後欲藉託管之名劃入美國的勢力範圍，一直存有幻想。尤其在戰後國共
相爭之際，「國際託管論」又再度興起，希望能將臺灣隔絕於中國內戰之外，在美國的支
持下進行臺灣自治。根據資中筠、何迪編，《美國對臺政策機密檔案（1949-1989）》（
臺北：海峽評論社，1992年），以《美國對外關係文件》（FRUS）1948年第7-9冊得到的
了解，在中國因內戰而呈現國民政府有落敗之跡象時，美國與臺灣省主席魏道明開始接觸
。1948年11月，美國駐臺總領事克倫茨（Kenneth c. Krentz）密會魏道明，其對國務院
的報告稱：魏道明表示在取得美國1千萬美元之援助貸款後，將實現臺灣自治，且說服蔣
中正不要到臺灣。克倫茨向魏道明表示，由於對日和約尚未簽訂，臺灣在法律上還不是中
國的領土。李宗仁認為當時蔣中正決定去奉化而未去臺灣，與美國這一態度有關。
蔣中正在民國38年1月撤換魏道明，臺灣省主席另代以陳誠。陳誠為爭取美援，曾向
美國表示，贊成成立臺灣自治政府，還表示蔣中正不會復出，而胡適已應允同意作顧問，
不讓國共聯合政府插手臺灣等。美國國務院也曾一度想以經援，作為不讓國民黨人員大批
湧入臺灣之條件。結果在5月26日，陳誠還是讓蔣中正等大批人員進入臺灣。
蔣中正在民國38年1月撤換魏道明，臺灣省主席另代以陳誠。陳誠為爭取美援，曾向
美國表示，贊成成立臺灣自治政府，還表示蔣中正不會復出，而胡適已應允同意作顧問，
不讓國共聯合政府插手臺灣等。美國國務院也曾一度想以經援，作為不讓國民黨人員大批
湧入臺灣之條件。結果在5月26日，陳誠還是讓蔣中正等大批人員進入臺灣。
美國國務院對臺灣之歸屬即有未雨綢繆之計畫，美國國務院遠東司長巴特沃思（W.
Walton. Butterworth）於1949年1月15日致美國駐臺總領事克倫茨一封機密信中說：「我
們國務院所有的人都強烈感到，我們應該用政治的和經濟的手段，阻止中國共產黨政權取
得對（臺灣）島的控制。……設若意料之外的事果真發生了—而中國人是有辦法妥協的—
如果你接到指示，要你說服臺灣當局同中國大陸的任何安排脫離關係，維持一個分離的政
權，請不要感到驚奇。不過我們希望在給他們幫助的同時，避免太明顯的聯繫。」
民國38年3月24日，剛卸任中華民國外交部長的王世杰在臺北針對臺灣法律地位問題
發表演講，他表示臺灣是「收復失地」，不是「軍事占領區」，中國對該島的內政外交有
絕對主權。隨後，美國國務院對此一說法表示不能同意。6月9日，美國國務院提出將臺灣
問題提交聯合國大會討論的政策建議，聲稱臺灣人民有權舉行公民投票決定自己的命運。
8月5日，美國國務院發表《中美關係白皮書》（正式名稱為《美國與中國的關係：特別著
重1944年至1949年的階段》），為國民黨在中國的失敗撇清政治責任，表示：中華民國在
國共內戰的失敗，是國民政府本身的領導問題，與美國無關，美國在戰後中國情勢已盡力
而為，最後失敗應由國民黨負起全責。美國準備對中國落入共黨的態勢袖手旁觀，停止對
華軍事援助，拋棄盟友，不再支持國民黨政權。
在中共即將建政之前，英國對臺灣的前途充滿悲觀。9月間，英國外交部向美國正式
表明對臺灣的四點意見：
(1) 估計中國國、共兩黨都將對臺灣提出主權要求；
(2) 沒有四大國協議，無法改變目前臺灣的法律地位；
(3) 不必將臺灣問題提交聯合國，此舉害多於利；
(4) 誰控制臺灣要看國共鬥爭的結果，臺灣落入共產黨手中的可能性很大，很難阻止，只
有希望共產黨占領該島時不引起太大的破壞。
中國分裂為兩個政權之初期，美國國務卿艾奇遜於1949年12月14日表示：「即令美國
有意不使臺灣淪於中共之手，但在實行時實非易事。」關於臺灣地位，他指出：「臺灣過
去雖為日本帝國的一部份，但第一，盟國已授權給蔣中正先生領導下的政府在和約簽訂以
前治理臺灣；第二，依照《開羅宣言》，盟國已承認對日和會中應正式將臺灣歸還中國。
」
1950年1月5日，杜魯門（Harry Truman）總統發表「關於臺灣的聲明」，宣布美國承
認中國主權及於臺灣，美國無意攫奪該島或中國其他任何部分。他說：「為了遵守這些宣
言（即《開羅宣言》和《波茨坦宣言》），臺灣已交給蔣介石委員長，過去四年來，美國
和其他盟國一直承認中國在該島上行使權力。」又說：「美國不會給予在臺灣的中國軍隊
軍事援助或建議。」準備一旦在中共大舉渡海攻臺之時即放棄臺灣，坐視臺灣淪入共黨控
制的事實發生而不再採取行動。
是日，美國國務卿艾奇遜指出：「我們在對華關係上的立場，決無絲毫可疑，這是很
重要的。現在，這個立場是怎樣的呢？大戰期間，美國總統、英國首相和中國國民政府主
席，在開羅同意：臺灣是日本從中國竊去的地方，因之臺灣應交還給中國。一如總統於今
晨所指出，開羅的聲明已包含在前此《波茨坦宣言》中，而《波茨坦宣言》則為日本投降
時處理之依據，並已為日本投降時所接受，日本投降不久，臺灣即根據該宣言以及投降條
件，交給了中國。中國管理臺灣已達四年之久，美國或其他任何盟國對於該項權利及該項
占領，從未發生疑問。當臺灣改為中國一省時，沒有一個人發出法律上的疑問，因人們認
為那是合法的。現在若干人認為情形改變了，他們認為現在控制中國大陸的那個勢力，對
我們是不友好的，而那個勢力不久終將獲得其他若干國家的承認。因此，他們就要主張：
『好，我們要等待一個條約吧﹗』但我們並未等待一個關於韓國的條約，我們並未等待一
個關於千島群島的條約，我們也未等待一個由我們代管的各島的條約。……我們無意使用
武力，與目前在臺灣的情勢關連起來。我們無意捲入在臺灣島上的任何形式的軍事行動。
」1月12日，艾奇遜又說：「美國在該地區的防衛周邊從阿留申群島到日本、菲律賓群島
」，而沒有提及南韓和臺灣。
然而，隨著蔣中正在民國39年3月在臺北復行視事，中華民國政府在臺灣重新鞏固了
政權。美國開始轉變態度，不再準備坐視臺灣落入共黨之手，「聯合國託管臺灣」之說再
度出檯，惟其尚未決定的是，要如何對島上風雨飄搖的國民黨政權進行處置。美國助理國
務卿魯斯克（Dean Rusk）在1950年5月30日和6月9日向艾奇遜提出兩份建議書，其中提及
美國應對臺灣採取如下的政策：
(1) 告訴蔣中正，臺灣的陷落是不可避免的，美國不準備助其守臺灣，動員蔣退出政治活
動，交出權力，同意聯合國託管，是其唯一出路；
(2) 美國派第七艦隊駐臺灣水域，宣稱防止海峽雙方發生軍事行動，確保臺灣軍事中立化
(3) 照會英、蘇及聯合國，說明中國人之間在臺灣即將發生的衝突涉及國際和平，應由聯
合國及對日和約有關國家共同解決；
(4) 由杜魯門根據上述精神發表聲明，實質上推翻1月5日的聲明，聲明臺灣地位必須等待
太平洋地區安全恢復，與日本締結和約，或由聯合國考慮再決定；
(5) 由聯合國派小組對臺灣情況進行調查，並向聯合國大會提出報告，實行臺灣軍事中立
化和自決的原則。
然而，在1950年6月25日，韓戰爆發，共產勢力有席捲東亞之勢，美國對臺灣的政策
也確定循魯斯克提議的方向徹底轉變。6月27日，杜魯門總統宣布「臺灣海峽中立化」（
neutralization of the Straits of Formosa）。6月27日，杜魯門總統發表聲明：「攻
擊韓國，擺明一項事實，即共產主義已超過顛覆的使用而去征服獨立國家，現在正發動武
裝侵略和戰爭。此已藐視聯合國安理會發出的維護國際和平和安全的命令。在此情況下，
臺灣被共產勢力占領，將直接危及太平洋地區的安全和美國武力在該地區執行其合法和必
要的功能。因此，本人已下令第七艦隊防止任何對臺灣的攻擊。根據此一行動，本人正要
求在臺灣的中國政府停止所有空中和海中對大陸的攻擊行動。第七艦隊將注意此項請求之
執行。臺灣未來地位之決定，必須等待太平洋安全之恢復，以及與日本和平解決，或者由
聯合國加以考慮。」此即是「臺灣地位凍結說」的未定觀點，首次正式出現於美國官方聲
明。
杜魯門作此聲明後，立即於6月28日派遣第七艦隊駛入臺灣海峽巡弋，防止中共對臺
灣的攻擊，同時也阻止臺灣軍隊攻擊中共。美國想要全力應付朝鮮半島的戰爭，希望在臺
海兩岸不會另闢戰場。28日早上，美國國務卿艾奇遜在記者會上對記者解釋稱，杜魯門總
統的有關臺灣未來地位的聲明，並未與《開羅宣言》相衝突，因為該宣言僅表示當時簽署
宣言者的觀點。引人注意的是，該一說法已顯示，美國不再認為《開羅宣言》必可做為臺
灣和澎湖主權歸屬的依據。
同日，英國政府首相艾德禮（Clement Attlee）在下議院宣布：「我們已決定支持美
國在朝鮮的行動，立即將我們在日本海的海軍置於美國當局指揮之下，代表安理會行動，
支持南韓。命令已下達在現場的海軍總司令。該項行動已知會安理會和美國政府、南韓政
府以及所有大英國協各國政府。」但英國政府對於臺灣的前途的看法與美國不同，英國主
張臺灣先經過國際託管，然後再尋求交還給中國的可能性。
蔣中正總統對於美國宣布臺海中立化、將臺灣地位凍結的作法極為憤慨，他在6月28
日的日記上記載：「閱報見美國總統杜魯門聲明，其對我臺灣主權地位無視，與使我海空
軍不能對我大陸領土匪區進攻，視我一如殖民地之不若，痛辱盍極。」然而為考量作為復
興基地的臺灣安全保障，當日上午在總統府召開軍政首長會議，晚上由外交部長葉公超發
表四點聲明，開頭即宣布：「中國政府對於本月27日美國政府關於臺灣防衛之提議，在原
則上已予接受，並已命令中國海空軍暫行停止攻擊行動。」第三點聲明說：「臺灣係中國
領土之一部份，乃為各國所公認。美國政府在其備忘錄中，向中國所為之上項提議，當不
影響開羅會議關於臺灣未來地位之決定，亦不影響中國對臺灣之主權。」即使蔣中正總統
，最後也接受美國對臺灣的安排，換得美國政府承認其政權合法性，保障臺灣生存，沒有
淪陷為共黨所統治。
7月1日，美國國務卿艾奇遜向美國駐外使館發出說帖，對於杜魯門總統對中國與臺灣
的新政策加以說明。國務院指示稱：「第七艦隊入臺灣海峽，旨在防範中共對臺灣之攻擊
，以及防範國民黨政府對中國大陸之海、空攻擊，是為維持太平洋地區和平所作的立即安
全措施，並不涉及影響中國的政治問題。美國與中國政府的關係，並不預期會有變化。」
但是英國和印度對美國政策的轉變不能接受，立即提出異議。英國對美國所提臺灣地
位未定的問題，要求美國注意盟國在開羅會議與《波茨坦宣言》的承諾；但美國也明確表
示，不會從杜魯門宣布的新政策上退卻。美國駐英國大使道格拉斯（Lewis Douglas）向
英國堅定指出，儘管開羅會議及《波茨坦宣言》對臺灣歸屬有所承諾，但是「臺灣的主權
尚未移交給中國乃是事實」，他強烈質疑，兩三個國家便可以把臺灣主權交給（共產）中
國，而且除非透過國際協定，或對日和約，或依據聯合國合法決定的其他方式，臺灣主權
不能實際移轉中國。
杜魯門總統為消除與英國間的爭執，在7月19日提交國會的咨文中，再次澄清美國立
場，宣稱美國對臺灣實行軍事中立化，對影響該島的政治問題，並無預設立場。美國的意
願只是不要臺灣捲入破壞太平洋和平之敵對行動，所有關於臺灣的問題應循聯合國憲章設
想之和平方式解決。
美國國務卿艾奇遜並在7月底訓令駐英大使道格拉斯向英國表明，因世局變化，實非
開羅會議時所能預見，使美國不能把開羅會議的宣言視為臺灣地位問題的定論。他指出有
以下的變化：第一，蘇聯對開羅及波茨坦會議的有關承諾，如朝鮮獨立，及支持國民黨政
府等，皆已棄置不顧；第二，在日本投降後接下管理臺灣之責任的國民黨政府，不夠稱職
；第三，把臺灣交給《開羅宣言》時期的中華民國政府是一回事，把它交給支持莫斯科與
自由國家為敵的北京政權是另一回事；第四，因為中國政局劇烈改變，北京建立滿懷敵意
的專制政權，難道民主國家不能質問：為什麼不經與臺灣人民協商，或未採用應該適用於
殖民地人民的《聯合國憲章》原則，便把臺灣交給這個專制政權？
美國總統杜魯門宣布「臺灣海峽中立化」，一方面招致英國和印度的異議；一方面也
引來中共與蘇聯對美國干預中國內戰的指控。1950年8月24日，中共向聯合國控訴美國「
武裝侵略臺灣」。25日，美國駐聯合國代表奧斯汀（Warren R. Austin）致函聯合國秘書
長賴伊（Trygve Lie）以闡釋美國對臺灣政策，表達美方對臺灣地位尚未確定的立場：「
該島（臺灣）的實際地位是，它是一塊由於盟軍在太平洋的勝利而從日本手裡接收過來的
領土。像其他這樣的土地一樣，它的法律地位在國際上採取行動決定它的前途之前是不能
夠確定的。中國政府經盟國要求接受了該島日本軍隊的投降，這就是現在中國人在那裡的
原因。」以下七項要點，概括了美國對臺灣問題的基本立場：
(1) 美國既未侵犯中國領土，亦未對中國採取侵略行動；
(2) 美國是在臺灣處於與大陸衝突之地位時採取行動，這種衝突將威脅在安理會支配下聯
合國在韓作戰軍隊的安全，並有將衝突擴及太平洋地區之勢；
(3) 美國的行動，對臺灣的軍隊以及大陸上的軍隊一體對待，是公正的中立化行動，是以
維持和平為目的的行動；
(4) 美國之行動業經公開表明，不影響關於臺灣地位的未來的政治解決。臺灣的實際地位
，是盟軍在太平洋戰勝取自日本的領土，與其他地區相同，在它的未來經國際行動決
定之前，它的法律地位不能確定。中國政府應盟國之請，為島上日軍受降，是即目前
中國人在臺灣的原因；
(5) 美國一向與中國人民友好，上次大會美國率先與他國通過維護中國之完整的決議案，
只有蘇聯及其附庸國反對；
(6) 美國歡迎聯合國考慮臺灣問題，並擁護聯合國在此或從事現地調查，美國相信聯合國
的考慮，能夠促使該一問題和平解決，而非武力解決；
(7) 美國認為安理會不應離開韓國問題而討論其他的問題。臺灣目前處於和平狀態，只要
某一方不訴諸武力，臺灣必將繼續得到和平。如安理會願研究臺灣問題，美國將予支
持與協助。同時，當前安理會主席應履行責任，進行議程上的事項，即討論南韓控訴
侵略問題，及承認南韓大使有權列席安理會，並對美國所提使韓國戰爭地方化（指不
使擴大）議案得到解決。
根據上述函件，得歸結出美國對臺灣法律地位，有3點主張：
(1) 未經國際行動決定之前，臺灣的法律地位不能確定；
(2) 中華民國政府是應盟國之請在臺灣島上接受日軍投降；
(3) 臺灣的地位問題應由聯合國決定。
9月20日，蘇聯向聯合國控訴美國「侵略中國」。21日，美國代表團提出「臺灣地位
問題案」，宣稱美國在臺海巡弋，旨在維護和平，立場中立；建議聯合國大會討論臺灣問
題並進行調查，以有助於問題的和平解決。然而，中華民國政府耽心，聯合國如派團到臺
灣調查「美國侵略臺灣」，將對政府軍民造成不安。9月22日，中華民國政府對於臺灣的
地位及其與聯合國的關係，宣示採取下述的立場及意見：
(1) 中國於民國30年12月曾向日本宣戰，因而取消與日本所簽訂之一切條約，包括規定正
式割讓臺灣之1895年《馬關條約》。故日本被擊敗後，臺灣應再列入中國版圖。《開羅宣
言》及《波茨坦宣言》已經確定此事，簽訂日本和約時即認為合法。關於中國對擊敗日本
之大貢獻，蔣主席得接受臺灣之投降。基於以上之原因，臺灣不是一占領區，而是中國收
復之失地；
(2) 國民政府支持聯合國阻止共黨侵略亞洲之努力，並感覺有竭誠服務之必要，一如其他
亞洲之反共國家；
(3) 在臺灣之中華民國政府，有接納或拒絕聯合國調查團來臺提議之全權。假如代表團有
承認北平共黨政權之國家代表參加，則將被拒絕。中華民國政府將反對臺灣受國際支配之
任何考慮，此種行動實有損中國之主權。
9月22日，美國國務卿艾奇遜以備忘錄送交聯合國各國代表，以解釋美國對臺灣問題
的處理態度：「美國政府曾坦白表示其對臺灣之態度，將不損害其長期性之政治地位。美
國對臺灣無領土野心及不尋求特殊利益或地位。美國又相信臺灣之前途及其幾達八百萬之
民眾，將依照聯合國憲章以和平之方法解決。」是日，聯合國大會總務委員會開會，中華
民國代表蔣廷黻請委員會票決，對臺灣地位問題暫緩決定，至10月5日才列入大會議程。
12月2日，蔣廷黻和中華民國駐美大使顧維鈞向美國政府交涉，要求美國撤回臺灣地位問
題案或設法無限期延擱。
1950年9月下旬，英國外交部向聯合國提出一個「關於臺灣的決議」草案，內容包括
：「各國注意到，《開羅宣言》的簽字國宣布了臺灣應歸還給中華民國的意願；各國意識
到，由於國共雙方目前都聲稱有統治臺灣的權利，存在著從中國大陸武裝進攻臺灣和以臺
灣為基地進攻大陸的危險；各國決定建立一個委員會，它將始終考慮中國的主權要求，研
究有關問題並向聯合國大會提出報告，包括對臺灣的未來提出建議。各國建議：(1) 在聯
合國大會考慮該委員會的報告之前，不應有任何通過武力尋求解決該問題的企圖；(2) 臺
灣不應被用來作為攻擊中國大陸的基地。」
然而，美國對於英國此一提案並不滿意。美國國務院政治顧問杜勒斯（John F.
Dulles），提出了在聯合國內解決臺灣問題的四點綱領：其中第一點便是要考慮臺灣人民
的意願。他認為：「儘管《開羅宣言》和《波茨坦宣言》確認了臺灣是中國的一部分，但
現在中國大陸上出現一個新的政府，《開羅宣言》和《波茨坦宣言》不應該成為把大陸政
府強加給臺灣本地居民的工具。」
美國為了和英國在聯合國討論臺灣問題案上有一致的看法，杜魯門和英國首相艾德禮
（Clement Richard Attlee）在12月8日舉行會談，雙方仍認為臺灣問題應由聯合國處理
，雙方發表的聯合聲明說：「關於臺灣的問題，我們已注意到兩個中國皆堅持《開羅宣言
》的有效性，且表明該一問題不由聯合國來處理。我們同意該一問題應由和平方法來解決
，以保障臺灣人民的利益，維持太平洋的和平和安全，由聯合國來考慮此一問題將有助於
此一目的的實現。」
12月14日，艾德禮在下議院辯論中稱：「英國無疑地願在《開羅宣言》的基礎上解決
問題。《開羅宣言》同意將臺灣在戰後交給中華民國，同時也宣布朝鮮在適當的時候自由
和獨立。它表達了兩大原則，不侵略和沒有領土野心。因此，中國政府（按指中共）必須
清楚地表明她接受這兩個原則。在中國以其行動表明她不妨礙《開羅宣言》有關朝鮮的條
款履行並接受那一宣言的基本原則之前，難以就臺灣問題達成令人滿意的協定。但是，如
果在朝鮮問題上取得了令人滿意的進展，解決臺灣問題的前景將會變得大為光明。」
在韓戰爆發後，美國對臺灣的法律地位的政策有所改變，為了保障臺灣人民的生命財
產安全，防止中共武力攻臺，美國主張將臺灣問題提交聯合國處理，同時提出「凍結臺灣
現狀」的主張，以留待以後國際來解決。不過，由於臺灣反對由聯合國處理臺灣地位問題
案，美國與英國商量後，在1950年底該屆聯合國大會上不再提臺灣地位問題並予無限期延
擱，惟英、法都重申，應以和平方法解決臺灣問題。
杜魯門總統對於遠東的政策，幾乎與羅斯福總統背道而馳，對臺灣的地位主張亦是一
樣，羅斯福主張臺灣歸還中華民國，但杜魯門主張臺灣地位未定，他的聲明根本否定羅斯
福總統在《開羅宣言》中所聲明的「臺灣必須歸還中國」的主張。國際情勢的變化，與美
國新推出的「臺灣地位未定論」，使得盟國對日和約增加更多新變數。中華民國駐美大使
顧維鈞也承認，中華民國雖已有接收臺灣、實行統治權的事實，但從技術上而言，臺灣地
位仍待對日和約作最後確定，因為並沒有任何國際文件，可以確認臺灣主權已由日本手中
交割授予中華民國。能否就臺灣主權完成國際法律上移轉的手續，是中華民國政府立足臺
灣的最重要課題。
五、舊金山對日和約談判中的臺灣定位
1950年10月19日，中共「人民志願軍」越過鴨綠江進入北朝鮮與聯合國軍隊作戰，也
成為聯合國譴責的侵略者。因著冷戰態勢的展開，中華民國原先飽受質疑的國際地位，又
重新受到美國支持，承認其政權合法性，不僅以第七艦隊保障臺灣海峽安全，也在聯合國
內動員各國支持中華民國會籍，在「中國代表權」的討論上反對「印度排我納共案」、「
蘇聯排我案」與「蘇聯納共案」。另外，在負責處理日本占領事務與對日和約的聯合國遠
東委員會，有接近半數已承認中共政權，有賴美國主持和約談判，中華民國勉強維持締約
權。
美國在中國大陸赤化、臺灣地位不穩固的前提下，為重建世界秩序，必須尋求共同對
抗共產洪流、安定亞洲和平的新伙伴，因而將目光寄望於日本，希望早日與日本締結和約
，結束維持占領的軍備負擔。在韓戰爆發前，美國即已積極與大英國協各成員協調對日談
判原則，公開指責蘇聯欲藉四強否決權來破壞和會談判的舉行。
中華民國政府耽心締約權為??